중국공산당 18차 당대회 이후, 중국은 ‘정준부빈’이라는 빈민구제작업을 실시해 변방 지역에 위치해 있는 곳의 빈곤퇴치를 추진해왔다. 사진은 항공에서 촬영한 중국 서남쪽에 있는 귀저우(貴州)성 스첸(石阡)현 벤좡(本莊)진 레이둥(雷洞)촌 모습이다. 사진/쉬쉰(徐訊)
중국은 역사적으로 상당히 오랜 기간 농업대국이었으며, 빈곤퇴치는 중국에서 가장 중요한 난제 중 하나로 꼽혀왔다. 신중국 건국 70년간, 특히 개혁개방 40년간 중국은 개혁 심화와 대대적인 빈민구제 노력을 통해 빈곤층을 크게 감소시켰다. 지난 40년간 중국 빈곤층은 7억명 감소했다. 이는 1981년 이래 세계 빈곤층 감소 규모의 약 70%를 차지하는 규모로, 전세계 빈곤인구 감소를 더욱 가속화시켰다. 이와 관련해 세계은행은 2018년 발표한 보고서 <중국 시스템적 나라 진단(China Systematic Country Diagnostic)>에서 “중국은 경제성장 가속화와 빈곤층 감소 분야에서 ‘역사상 전례 없는 성과’를 거두었다”고 평가했다.
인구대국이자 농업대국인 중국은 어떻게 빈곤층 감소 사업을 추진해 왔을까? 신중국 수립 70주년을 앞둔 가운데, 신중국의 빈곤층 감소 과정을 되짚어 보고 이를 통해 중국이 빈민구제사업 부분에서 거둔 경험에 대해 분석할 필요가 있겠다.
건국 초기의 ‘구제식’ 빈민지원
1949년 중화인민공화국이 수립됐다. 그러나 신중국은 부족한 인프라와 낙후된 기술력으로 인해 건국 초기부터 거대한 도전에 직면했다. 이 같은 엄준한 현실 앞에서 중국은 산업화 및 현대화 건설을 추진했고, 생산력 발전·빈곤퇴치의 여정을 시작했다. 중국 정부는 점차 ‘대(隊)’를 기초로 한 사회안전망을 구축함으로써 인민의 기초생활을 보장했다.
신중국은 산업화 발전 노선을 통해, 산업화 발전 가속화를 통해 국민경제 성장을 촉진했고 빈곤층 감소 목표를 달성했다. 이와 함께 국가는 긴급구제 계획과 상명하달에 의탁한 민정(民政) 구제시스템을 통해, 전문자금을 지출하는 방식으로 민정부 부처가 농촌의 극빈층 및 이재민들을 구제했다. 구제는 주로 정부가 사회구제 혹은 자연재해구제, 우무안치(優撫安置·우대 위문 안치) 등 형식으로 이루어졌으며, 실물생활구제가 주를 이루었다. 구제 대상은 주로 노동력을 상실했거나 부양가족이 없는 농촌의 ‘5보호(五保戶, 의식주·의료·장례(보육) 등 5가지 사회보장을 받지 못하는 개인이나 가정)’와 기타 생활곤란 계층이 포함되었다. 이러한 빈민지원은 뚜렷한 단일성과 분산성, 도의적이고 자선적 성격의 ‘수혈식’ 구제행위라는 특징이 있었다.
신중국 수립 후의 최초 30년간 중국 국민경제는 충분한 발전을 이루지 못했다. 따라서 이러한 ‘수혈식’ 빈곤구제로는 중국 농촌 빈곤층의 생활을 근본적으로 개선할 수 없었다. 1978년 기준 의식 문제를 해결하지 못한 인구는 2억5000만명으로 전체 농촌인구의 30.7%를 차지했으며, 농민 1인당 연평균 소득은 134위안에 불과했다.
충칭(重慶)시 펑두(豐都)현 두두(都督)향 타수이(塔水)촌에서 한 촌민이 채소를 다듬으며 이웃과 이야기를 나누고 있다. 사진/쉬쉰
개혁개방 초기, 시장경제로 난제 극복
중국이 빈곤 문제를 더욱 깊이있게 인지한 것은 1980년대부터다. 빈곤층의 생활수준을 개선하고 빈곤문제를 확실하게 해결하기 위해 중국 정부는 계획경제체제에서 시장경제체제로의 전환을 시작했다.
이러한 전환은 농촌경제체제 개혁에서 가장 먼저 구체화했다. 바로 가족단위 도급생산 책임제(家庭聯產承包責任制)의 추진이었다. 1983년 중앙1호문건에서 중국공산당 중앙은 “변방지역과 소수민족지역의 가난한 면모를 바꾸기 위해서는 도급생산 책임제를 시행하고 사회와 정부 두 분야에서 착수해야 한다. 농업·임업·목축업·부업·어업의 전면 발전 및 공상(工商) 종합경영의 길을 걸어야 한다”고 분명하게 지적했다.
이러한 경제체제의 변화는 개혁개방 초기의 빈곤구제에 결정적인 의미를 지닌다. 경제체제 변화는 농민의 생산성을 적극적으로 끌어올렸을 뿐 아니라 농촌의 시장화를 가져왔다. 이와 동시에 농산품 가격이 안정되고 농촌기업 발전 및 농업산업구조 전환 지원과 같은 개혁이 힘을 냄에 따라 1978-1985년 중국 빈곤층은 대폭 감소한 것은 물론, 빈곤 발생률 또한 빠르게 낮아졌다. 중국 국무원 빈민구제개발영도소조판공실이 편저한 <중국 농촌빈민지원개발개요>에 따르면, 당시 빈곤선 기준 중국의 농촌 빈곤인구는 1978년의 2억5000만명에서 1985년 1억2500만명으로 약 50% 감소한 것으로 나타났다. 또한, 농민 1인당 소득은 2.6배, 농촌 1인당 식량생산량은 14% 증가하는 등 빈곤층 감소에서 상당한 성과를 거두었다.
레이둥촌은 도로 건설과 산초나무 재배로 빈곤탈출을 실현했다. 사진은 한 농민이 산초나무를 다듬고 있는 모습이다. 사진/쉬쉰
‘경제개발’식 빈민구제의 등장과 발전
개혁개방 이후에는 중국 도시와 농촌간, 지역과 지역간, 산업과 농업간 발전의 불균형 문제가 나타났다. 농민소득 증가 수준은 도시에 못 미쳤고, 중서부 지역의 농촌 빈곤문제가 특히 대두되었다. 여기에 더해 일부 빈곤지역의 경우 열악한 자연조건과 편벽한 지리적 위치, 불편한 교통 등으로 인해 제도개혁만으로는 빈곤층의 의·식 문제를 해결할 수 없었다. 제도적 빈민지원의 한계효용은 점차 감소 추세를 나타냈다. 이러한 가운데 중국은 정식으로 빈곤지역을 겨냥한 대규모의, 계획적이면서도 조직적인 빈민구제 개발계획을 시작했다.
1986년에는 중앙에서 지방 각급까지 아우르는 빈곤지역 경제개발영도소조가 설립되며 빈민구제개발작업의 영도(지도)·조직·협조·감독·모니터링을 전문적으로 책임졌다. 현급 조준 메커니즘(縣級瞄準機制)은 중국이 이 시기 시행한 주요 빈곤퇴치제도였다.
이 메커니즘은 331개 빈곤현을 국가 중점 지원지속범위로 편입시키고, 368개의 중점 빈곤현을 따로 설정하는 것이었다. 전문 빈민구제자금을 마련하고 빈곤지역 및 빈민층에 유리한 우대정책을 제정함으로써 개발식 빈민구제방침을 확정했다. 이와 함께 정부가 나서 노동력 수출을 조직하고, 빈곤지역의 인프라를 개선했으며, ‘지역연계 빈곤지원(對口幫扶, 도시 자매결연 방식으로 빈민구제를 도와주는 것)’과 ‘선택적 빈곤지원(定點扶貧, 특정 지역을 선택해 빈민구제를 지원하는 것)’ 등의 정책을 제정했다. 전 사회적인 역량으로 농촌의 극빈현상을 해소하고자 취한 조치들이었다. 이때부터 중국은 대대적이고 계획적이며 조직적인 개발식 빈민구제작업을 개시했다.
1987년 중국 국무원은 <빈곤지역 경제개발업무 강화와 관련한 통지>를 통해 “농촌 빈곤지역의 빈곤관리가 완전히 새로운 발전단계에 진입했다. 단순 구제식에서 경제개발식으로의 근본적 전환을 기본적으로 완성했다”고 지적했다. 개발식 빈민구제는 빈곤지역의 인력자본투자를 통한 산업구조 업그레이드·현(縣) 지역경제 지주산업 육성·빈곤지역 자체축적 및 자체발전능력 함양을 강조한 것이며, ‘외부 조혈(造血)식’ 빈민구제개발 행위의 전형이라 할 수 있다.
1994년 3월에는 전국 빈민구제개발작업의 지도원칙적 문건인 <국가 8·7 빈민구제 심화계획>이 중국 국무원에 의해 제정되었다. 쉽게 말하면 1994-2000년까지 7년간 당시 남아 있던 전국 농촌 빈곤인구 8000만명의 의·식 문제를 해결한다는 내용의 문건이었다. 이는 신중국 역사상 최초로 명확한 목표·명확한 대상·명확한 조치·명확한 기한을 가진 빈민구제개발 행동강령이었다.
수정 후 해당 계획에 편입된 국가급 빈곤현은 592개로 늘어났다. 이와 함께 중국 정부는 중서부 빈민구제작업을 국민경제발전 종합계획에 편입시켰으며, 중서부 빈민구제작업을 정책적으로 새롭게 배치함과 함께 자금과 권한·임무·책임의 이른바 ‘사도성(四到省)’원칙을 제정했다. 아울러 연간 재정투입 확대·촌(村)과 호(戶)까지 아우르는 빈민구제·선택형 빈민구제와 지역연계 빈곤지원 정책을 더욱 완비하고, 사회참여 격려·지역간 협력 강화·자발적 이민 지원·국제기구간 협력 확대 등 다양한 빈민구제조치를 취했다.
이 시기 중국의 빈민구제노력은 기존의 지역적 빈민구제에서 참여식 빈민구제로 전환했다. 특히 빈곤인구의 자발적인 반(反) 빈곤 적극성 고취, 빈곤 농가의 정책결정 참여가 강조됐고, 빈민구제개발과 빈곤구제가 결합한 ‘내외 조혈식’ 빈민구제개발 신 메커니즘이 시행되었다.
이러한 개발식 빈민구제 모델은 중국 농촌에서 큰 성공을 거두었다. 당시의 빈곤선 기준 중국 농촌 빈곤인구는 1986년 1억2500만명에서 2000년 3200만명으로 감소했고, 빈곤 발생률은 3.5%까지 줄어들었다.
경제사회발전의 새로운 흐름 및 새로운 요구에 적응하기 위해 중국 정부는 2001년부터 <중국 농촌 빈민구제개발요강(2001-2010년)>을 시행하기 시작했다. 이는 ‘개발식 빈민구제방침을 견지하고, 종합개발과 전면 발전·지속 가능한 발전·자력갱생·고군분투를 견지한다. 정부가 주도하고 사회가 참여한다’는 기본 방침을 재확립한 것이었다. 이는 중국의 빈민구제개발작업이 의·식 해결 및 공고화의 새로운 단계에 진입했음을 의미한다.
이와 함께 중국은 빈민구제작업의 중점과 그 대상을 크게 수정했다. 먼저 빈민 기준을 수정하면서 1인당 순소득이 786-1067위안인 저소득 계층을 구제대상으로 설정했다. 또한, 빈곤층이 분산되어 있다는 특징에 주목하여 정부는 14만8000개의 빈곤마을을 빈민구제 중점지역으로 간주하고 중점 구제대상을 현에서 촌으로 수정하는 등 구제 대상을 더욱 세분화했다.
이 시기 ‘삼농(三農, 농업·농촌·농민)’ 문제 또한 더욱 주목받게 되었다. 중국공산당 제16기 중앙위원회 제5차 전체회의에서 ‘사회주의 신농촌’ 건설이라는 목표가 제시되면서 농촌 전체의 종합발전에 대한 새로운 요구사항이 등장했고, 2007년부터는 농촌 최저생활보장제도가 대대적으로 확대 시행되었다. 농촌 최저생활보장제도는 빈민구제개발과 함께 중국 빈곤층 감소사업의 중요한 동력이 되었으며, 사회보장 및 빈민구제를 위한 양호한 제도적 기틀을 확립했다.
최근 몇년 동안, 많은 빈곤지역은 이주를 통해 빈곤탈출을 실현했다. 사진은 귀저우성 츠수이(赤水)시 왕룽(旺隆) 초등학교에 있는 학생들 모습이다. 왕룽 초등학교는 2017년 8월에 이곳 캠퍼스로 이전했다. 사진/쉬쉰
18차 당대회 이후 등장한 ‘정준탈빈(精準脫貧)’
당시의 빈곤선 기준으로 2010년 중국은 빈곤 퇴치를 기본적으로 실현했다. 그러나 절대 빈곤선에 해당하는 생활수준은 매우 낮았고, 그 설정 기준은 주로 개인이 하루 동안 필수적으로 섭취해야 하는 최소한의 열량과 가장 기본적인 수요에 근거했기 때문에 실제로는 ‘생활빈곤선’과 국제적 기준 사이에 상당한 격차가 존재했다. 이에 중국은 2011년 ‘농민 1인당 순소득 2300위안(2010년 고정가)’을 새로운 국가빈민기준으로 설정했다. 이같은 기준은 2009년(1196위안)보다 일약 92% 상승한 것으로, 빈곤선 이하의 빈민층 기준수에도 상당한 변화가 있었다.
중국공산당 18차 전국대표대회 이후 ‘정준부빈(精準扶貧, 맞춤형 빈민구제)’이 빈민구제작업의 지도방침이 되었다. 2015년 1월, 윈난(雲南)성은 중국 정준부빈의 최초 조사연구지역이 되었으며, 이는 정준부빈이 정식으로 시작됐음을 의미하는 것이었다. 2016년 12월 2일 중국 국무원에 의해 <13차 5개년계획 탈빈 심화계획>이 발표되었다. 이에 따르면, 2015년 말 기준 중국에는 집중 연계 극빈지역 14개, 빈곤현 832개, 빈곤촌 12만8000개, 공식 등록 빈곤인구 5630만명이 있는 것으로 나타났다. 이에 계획은 ‘2020년까지 중국 현행 기준 하의 농촌 빈곤인구 빈곤탈피 실현, 빈곤현 전체의 빈곤탈피, 지역 전반의 빈곤 해결’을 목표로 제시했다.
‘정준부빈’을 추진화는 과정에서 중국 정부는 청사진만을 제시하는 것이 아니라 매년의 ‘탈빈임무’를 명확히 했다. 이른바 ‘양불수(兩不愁, 먹고 입는 두 개의 걱정을 하지 않음)’과 ‘삼보장(三保障, 의무교육·기초의료·주택안전 및 보장)’의 탈빈 목표를 명확히 제시했다. 빈민구제 수단과 관련하여 각 급 정부는 현지 상황에 맞춘 제도를 마련했으며, 산업빈곤구제·지력(智力)빈곤구제·과학기술빈곤구제·건강빈곤구제·교육빈곤구제·당 건설 빈곤구제 등 방식을 적극 시행했다. 또한, ‘오개일비(五個一批, 생산발전을 통한 빈민구제, 이주를 통한 빈민구제, 생태보상을 통한 빈민구제, 교육발전을 통한 빈민구제, 사회보장을 통한 빈민구제)’와 ‘6개 정준(六個精準, 지원대상·프로젝트 배치·자금사용·조치대상·촌 상황에 따른 인력 파견·탈빈성과 등 6개를 정확하게 조준한다는 뜻)’과 같은 빈민구제방식을 통해 빈곤가정을 중심으로 각각의 상황에 맞춘 길을 탐색했다.
정준부빈 정책이 찾은 중요한 돌파구는 바로 빈곤지역과 빈곤층의 정신적 역량을 이끌어냈고, 빈곤퇴치를 위한 물질적 능력과 사상적 동력을 응집했다는 것이다. 정준부빈 정책의 실천 과정에서, 특히 이론과 방향을 중시하고 정신적 영역·인지수준을 강조함으로써 빈곤지역과 빈곤층의 빈곤탈피에 대한 동력과 자신감을 극대화했다.
이 밖에도 빈민층 감소사업의 효과적인 추진을 보장하기 위하여 정준부빈 실천 과정에서 중국 정부는 탈빈 심화 심사감독 평가메커니즘을 더욱 완비하고 감독 조사 및 순시에 대한 노력을 배가했다. 또한, 부빈자금에 대한 관리감독을 강화하고, 공고공시제도를 완비했다. 이러한 노력은 중국이 새로운 시기 빈곤퇴치를 더욱 깊이있게 추진하는 데 견실한 기초가 되어 주었다.
통계에 따르면, 2013-2018년 중국은 6년 연속 빈곤인구 감소 목표를 1000만명 이상 초과 달성했다. 6년간 감소한 빈곤층은 8239만명, 빈곤발생률은 2012년 말의 10.2%에서 2018년 말 1.7%까지 감소했다. 다수 산업화 국가들이 극빈 발생률을 10%에서 3% 이하까지 감소시키는 데 평균 50여 년 걸린 것과 대조를 이루는 부분이다.
중국이 빈곤인구 감소에서 성공을 거둔 원인에 대해 중국사회과학원 농촌발전연구소 우궈바오(吳國寶) 연구원은 6개 ‘견지’ 때문이라고 분석했다. 첫째, 발전 방식을 견지함으로써 중국의 빈곤문제를 해결했다는 것, 즉, 발전 가운데서 빈민구제를 생각하고 발전 과정에서 빈곤문제를 해결했다는 것이다. 둘째, 빈곤지역과 빈민층의 자아발전능력과 내재적 동력의 부단한 제고를 견지했다는 것이다. 셋째, 정준부빈을 견지함으로써 빈민구제의 질과 효율을 제고했으며, 빈민구제 혁신을 견지함으로써 중국 농촌의 빈민구제개발전략과 방식이 끊임없이 변화하는 빈민구제상황에 적응하도록 하고 장기간 상당히 높은 효율을 유지하도록 했다는 것이다. 넷째, ‘정부 영도·대중 주체·사회 참여’의 빈민구제 운행제도를 견지하고, 중국의 제도우위와 대중의 창조력을 충분히 발휘했다는 것이다. 지속적인 빈민구제를 견지하고 빈민구제를 위한 노력을 게을리 하지 않음으로써 빈민구제 목표와 방식이 연속되고 부단히 완비될 수 있었다는 것이다.
